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城市双修的理论研究与规划实践 ——初探城市双修助推城市转型

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2018-04-09

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摘要:近几十年我国城市发展迅速成绩斐然,但也出现了各种城市问题,欠下生态账、配套账和民生账。陈政高部长在考察三亚城市规划建设时,首次提出“生态修复、城市修补”的城市问题解决方案并在三亚进行试点。通过内涵阐释和试点经验表明笔者对“城市双修”的认识,以安徽淮北为例,探索“城市双修”助推资源枯竭型城市转型。分析淮北城市转型发展历程,划分双修助推淮北城市转型的阶段,制定双修技术路线,明确双修工作内容。


关键词:生态修复,城市修补,资源枯竭型城市转型


1    城市双修内涵阐释

近几十年我国城市发展迅速成绩斐然,随之也出现各种城市问题,欠下生态账、配套账和民生账。陈政高部长在考察三亚城市规划建设时首次提出“生态修复、城市修补”(以下简称“城市双修”)的城市问题解决方案,并在三亚进行试点。目前尚未发布专属的理论支撑和官方的政策解读,笔者在此综合多方言论谈谈对“城市双修”内涵的理解。

1.1   概念释义

2016年12月,住房城乡建设部发布《关于加强生态修复、城市修补工作的指导意见(征求意见稿)》中明确定义“城市双修”。用再生态的理念,修复城市中被破坏的自然环境和地形地貌,改善生态环境质量(生态修复);用更新织补的理念,拆除违章建筑,修复城市设施、空间环境、景观风貌,提升城市特色和活力(城市修补)。

1.2   六重原则

“城市双修”的规划设计原则必须符合我国城市转型的方向和要求,符合国家深化体制改革的大趋势,符合城市治理模式改革的大方向,充分体现创新、协调、绿色、开放、共享的“五大发展”理念。[1,2]

l  重整自然生境

最大限度降低人类活动对城市生态系统的影响,最大限度地恢复城市生态系统的自我调节功能;在城市山水格局的基础之上,构建城市的生态安全格局。

l  重振经济活力

培养新的经济增长动力,推动城市的治理变革和产业转型。“还欠账、补短板”,解决城市问题、提升城市发展的整体质量。

l  重建社会良治

以城市总体规划为纲,依法对违法建设、户外广告、城市夜景等各方面进行管理;维护城市规划的权威性,不断促进城市管理走向精细化和法制化。

l  重获文化认同

发掘每个城市自己的文化个性,从地域文化和传统文化中汲取灵感,打造城市精神、增强文化自信、重获文化认同。

l  重育空间场所

公共空间场所对城市的重要性已成共识,亟需通过“城市双修”塑造具有整体性的公共空间场所,找回街道空间对城市公共生活的重要价值。

l  重塑设施品质

规划建设高品质的公共服务系统和基础设施系统,完善生态环境治理、抗震减灾防护等设施建设,融入绿色市政、海绵城市、综合管廊等新规划理念。

1.3   四个特性

l  系统性

明确“城市双修”工作流程,由生态、交通、市政公用、公共服务、历史文化以及城市风貌等子系统构成“城市双修”母系统。

l  全面性

涵盖总体规划层面的水文水系、道路交通、基础设施和公共服务设施等,建设规划层面的城市环境、老旧建筑和历史文化遗产等,以及城市设计层面的城市文脉、城市立面、天际线和景观风貌等。

l  综合性

需要统筹协调城市绿地系统、水系统、海绵城市等专项规划,完善城市道路交通和基础设施、公共服务设施规划,明确城市环境整治、老建筑维修加固、旧厂房改造利用、历史文化遗产保护等要求。

l  历时性

“生态修复、城市修补”的成效需一定时间才能显现,“城市双修”也不可能是一蹴而就,应分段、分期实施。“城市双修”工作不是一个短期行为,而是一项长期行动。

1.4   三项流程

开展调查评估(城市生态环境评估、建设调查评估和规划实施评估),编制专项规划(城市生态修复专项规划和城市修补专项规划),制定实施计划(明确工作目标和任务、建立工程项目清单、合理安排建设时序和资金)。[3]

1.5   技术路线

由基础工作阶段和工程建设阶段构成。基础工作阶段分双修评估、专项研究和统筹项目三部分有序推进,工程建设阶段遵循具体项目操作流程,涵盖工程设计、建设施工和竣工验收等过程。[1,3]

1.5.1  基础工作阶段

双修评估从生态本底、交通系统、市政公用设施、公共服务设施和历史文化等方面开展评估,确定是否需要进行“城市双修”;专项规划基于双修评估的结论,在有“城市双修”需求的子系统展开专项研究;明确空间落位和双修具体内容,整理双修项目库和项目要求,制定分期实施计划。

1.5.2  工程建设阶段

按照实施计划和相关地方法规要求有序推进双修工程,涵盖初步设计、技术设计、施工图设计、建设施工和竣工验收等全过程。

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图1   城市双修技术路线(标准版,自绘)


2    城市双修试点经验总结

三亚“城市双修”战略始于2015年4月。住房和城乡建设部部长陈政高到三亚调研城市规划和建设工作情况,结合当时我国发展建设的背景,提出在三亚开展“城市双修”试点工作。2015年6月10日住建部下发文件,原则同意将三亚列为“双修”“双城”综合试点。

三亚“城市双修”试点工作中积极探索城市内涵式发展之路,为国内其它城市转型发展提供了广泛的借鉴经验。[4,5,6]

2.1   城市双修有范围

“城市双修”系统性强、覆盖面广、综合性高、历时性长,短期内大范围开展对政府财政会造成较大压力。根据规划,三亚“双修”“双城”三年试点建设区域总面积20.3平方公里,计划投入60亿元,建设156个试点项目。

2.2   准备工作很重要

收集地形地貌、水文水系、植被土壤以及历年生态环境演变等基础数据,结合生态要素解析明确区域生态格局和生态敏感地带,完成生态评估、确定生态修复的重点内容。收集相关规划并组织深度的调研,完成对交通设施、市政公用设施、公共服务设施、历史文化和城市风貌等方面的评价,确立城市修补的需求和修补工作的重点内容。

2.3   生态修复易开展

“城市双修”明确提出之前,各地针对自身的突出城市问题也采取了一系列治理措施,处于“头疼治头、脚痛治脚”的阶段。系统性缺乏、效果不理想,但并不代表都是做了无用功。如某河道水环境治理,过于关注技术选型、忽略了污染源控制和水循环的影响,从而造成治理效果不理想。

笔者认为,较城市修补工作而言,生态修复工作更容易开展。其一,目前生态修复工程在城市环境治理中已大规模展开,只是缺乏系统性指导;其二,生态修复工作开展过程涉及的行政管理部门相对较少,操作起来相对容易。

2.4   后续工作更繁重

结合城市的发展规律,笔者认识到:“城市双修”不是一个短期行为、而是一个长期过程,应当分期、分阶段建设实施。按照“近期治乱增绿、中期更新提升、远景增光添彩”的时序,将动态推进、渐近实施的工作方法融入实践。2015年度三亚开展的“六大战役”(城市空间形态个天际线、建筑风貌及城市色彩修补、广告牌匾修补与整治、城市绿地修补、城市照明修补、违建拆除和清理)处于近期阶段,中期还需进一步关注生态环境提升、城市功能的完善和城市文脉的延续,远期结合三亚地域文化特色、力争打造更多城市活力点。

生态修复方面的后续工作包含:有关山、河、海的修复继续推进,结合相关研究推进(自然资产负债表应该用研究,基于烟感信息解译),已开展的工作如何进行持续跟踪、评价和管理等等。

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图2   三亚“生态修复”的后续工作

城市修补方面的后续工作包含:重点街道综合环境整治、城市交通修补河交通管理、核心区功能修补(城市单元更新规划)、城市文脉延续和修补(历史街区、历史文化名村、美丽乡村试点)。

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图3   三亚“城市修补”的后续工作

 

3    城市双修助推城市转型——以淮北为例

淮北市是“国家采煤塌陷区复垦治理示范区”、“国家园林城市”、“国家气候适宜型城市试点市”、“安徽省水生态文明建设试点市”,一直在探索资源枯竭型城市转型发展的新出路。计划在2017年度还将继续加大生态建设力度,申报“国家森林城市”和“国家城市湿地公园”。

3.1   淮北城市转型发展历程

淮北自上世纪末就对生态修复展开了不懈的探索,目前生态修复工程已初见成效,为淮北经济提质转型带来新思路。淮北转型发展探索与“城市双修”思路不谋而合,淮北“城市双修”一直在路上。

截止2016年末,淮北市森林覆盖率达20.7%、林木绿化率达24.49%、城市建成区绿化覆盖率达44.8%、绿地率达40.9%、人均公园绿地面积达15.4平方米,初步完成了生态的重塑,煤城的蝶变。

试将淮北城市转型发展历程分为以下三个阶段:

3.1.1  摸索阶段,生态环境促城市转型(2008年之前)

以生态修复工作为主,主要包含“山、水、林、田、湖”的治理和塌陷区土地修复再利用,治理矿产资源开发的城市后遗症。

l  山体修复

根据受损情况因地制宜地采取措施消除安全隐患、恢复自然形态;保护山体原有植被,对石质山体进行人工绿化,重建植被群落。

l  水体治理

综合整治黑臭水体,全面控源截污;科学开展水体清淤,恢复并保持河湖水系的自然连通和流动性。

l  修复塌陷区

选择种植适应性强的本地植物,恢复植被群落,重建自然生态;对评估达到相关标准要求的塌陷区,根据城市总体规划合理安排利用。

3.1.2  再工业化、精致淮北理念促城市转型(2009—2016年)

以城市修补为主,主要进行城市环境整治(老城区功能提升、烈山城区环境综合整治、濉溪县城环境综合整治)、老城道路升级改造以及城市中部塌陷形成湖泊的保护恢复。

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图4   淮北城市中部塌陷形成的湖泊

3.1.3  城市双修助推淮北城市转型阶段(2017年以后)

l  中心湖区生态修复促新城发展

城市“双修”理念与淮北城市转型相结合,提出“朔西湖联动高铁新城、东湖建设绿金科技城、两湖助推东部新城”的发展策略。

l  城市修补与产业园区升级转型相结合

推进矿山集组团(矿山集+龙湖工业园)、凤凰山组团(凤凰山+黄里)向城市综合功能区转型,实现从矿产资源型(煤炭)城市向“绿金淮北”的转型。

3.2   淮北城市双修阶段目标

“城市双修”时间节点应与城市发展战略、城市规划紧密结合。综合《住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》、淮北市国民经济和社会发展“十三五”规划(2016-2020年)、淮北市城市总体规划(2015-2030年)和淮北市政府工作报告(2017年度)等文件,制定淮北“城市双修”时间计划与阶段目标。

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图5   相关政策与规划文件的时间节点

3.2.1  初级阶段(2017-2020年)

完成城市双修重要地区的城市设计,推进一批有实效、有影响、可示范的“城市双修”项目。

3.2.2  中级阶段(2020-2030年)

城市双修工作初见成效,被破坏的生态环境得到有效修复,“城市病”得到有效治理,城市基础设施和公共服务设施条件明显改善,环境质量明显提升,城市特色风貌初显。

3.2.3  高级阶段(2030年以后)

达到城市与自然和谐共处的理想状态。

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图6   淮北城市双修阶段目标

3.3   淮北城市双修技术路线

根据淮北双修的需求评估,综合凸显的城市问题和项目建设资金来源等诸多客观因素,建议淮北“城市双修”工作在标准版的基础上进行简化,优先从“生态评价、交通系统、市政公用设施和历史文化”四个子系统开展。

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图7   淮北城市双修工作路线(标准简化版,自绘)

3.4   淮北城市双修工作内容

3.4.1  开展调查评估

开展淮北市城市生态环境评估,综合运用3S技术、遥感技术、大数据分析等新技术摸底城市自然资源和生态空间,找出问题突出、亟需修复的地区。

开展淮北市城市建设调查评估和规划实施评估,梳理城市基础设施、公共服务等方面存在的问题,明确城市修补的重点。

3.4.2  编制专项规划

根据城市总体规划和相关规划,确定淮北开展“城市双修”的地区和范围(生态修复同淮北总体规划,城市修补同城市建成区)。编制《淮北市生态修复专项规划》、《淮北市城市修补专项规划》、开展淮北市“城市双修”重要地区的城市设计。

3.4.3  制定实施计划

制定淮北市“城市双修”实施计划,明确各阶段工作目标和工作任务;将“城市双修”工作细化为具体的工程项目,建立工程项目清单。

3.4.4  谋划重点项目

拟定淮北市“城市双修”建设工程项目库,科学谋划并实施项目。以近期重点建设项目为主,明确项目的位置、类型、数量、规模和完成时间,合理安排建设时序和资金,落实实施主体。

3.4.5  出台法规办法

制定淮北相关地方法规和管理办法用以指导并保障淮北“城市双修”工作的顺利开展,覆盖生态保护修复和城市建设修补的各个方面。

3.4.6  创新管理机制

创新管理模式,探索新的政府工作机制。建议成立淮北“城市双修”工作领导小组,由淮北市市长担任“城市双修”工作领导小组组长。

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图8   淮北城市双修工作领导小组(自绘)

探索资金筹措和使用方式。争取中央和地方财政资金支持,发挥政府资金的引导作用;推广政府和社会资本合作(PPP)模式,吸引民间资本;鼓励“城市双修”项目打包,提高资金使用效益。 


4    小结

本文整合大量生态修复城市修补研究成果和政策文件,阐明了笔者对“城市双修”的理论认识:“六重原则、四个特性、三项流程、一条路线”。总结全国第一座试点城市的双修经验,明确双修工作特点:“城市双修有范围、准备工作很重要、生态修复易开展、后续工作很重要”。又以安徽淮北市为例,探索“城市双修”如何助推资源枯竭型城市转型。分析淮北城市转型的发展历程,按照《住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》要求,划定淮北双修的阶段目标,制定淮北双修的技术路线,明确淮北双修的工作内容。

文末做出如下申明:“城市双修”的理论认识是笔者对相关政策文件和文献论述的总结和提炼,如果不妥敬请批评指正;淮北“城市双修”的案例实践源于项目研究,尚未正式启动 “城市双修”专项规划编制,此稿仅供探讨交流。


参考文献

[1] 中国城市规划设计研究院,催化与转型:“城市修补、生态修复”的理论与实践

北京:中国建筑工业出版社,2016年12月第一版

[2] 张舰 李昕阳,“城市双修”的思考

城乡建设,2016年 第12期,16-17页(共2页)

[3] 住房城乡建设部,关于加强生态修复城市修补工作的指导意见(建规[2017]59号)

http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201703/t20170309_230930.html,2017年03月

[4] 建文,三亚“双修”“双城”综合试点的实践与成效

城乡建设,2016年 第06期,57-58页(共2页)

[5] 俞孔坚 王欣 林双盈,城市设计需要一场“大脚革命”——三亚的城市“双修”实践

城乡建设,2016年 第09期,56-59页(共4页)

[6] 高盈盈,三亚『双修』建设的发展现状及对策分析

中外企业家,2016年31期,28-30页(共3页)


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【原文链接】http://mp.weixin.qq.com/s/sfhTispP3BJ2lh7n2ur_iw

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