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赖世刚:规划能够限制城市的增长吗?北京与台北的比较

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2021-01-06

作者简介


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赖世刚


于1990年获美国伊利诺大学香槟校区区域规划博士学位,并任职于国立台北大学不动产与城乡环境学系达25年。目前是同济大学建筑与城市规划学院高峰计划国际PI教授,并从事以决策为核心的城市复杂与规划行为的研究。他过去35年的研究成果整合在赖世刚的新书《复杂城市系统中的规划》(2021, Routledge)。他作为《城市管理国际期刊》的创刊主编,也是复杂学派的发起人。



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这个题目融合了三个研究在一起,一是解释城市发展,从财产经济学方法解释城市的发展,为什么是蔓延的,从理论概念上来说明。另外是用北京做一个实证。还有一部分是按照这样一个研究模式,以台北市的现状来研究到底城市中的规划,在台北是主要计划,是可以限制城市的发展,还是促成了城市的蔓延。


也许得到的结果大家可能觉得有一些意外,但是这是我们主要讲的文章的目的。因为有些发表的东西是英文的,我就英文的文字来说,但是我用中文来说明。

 

首先讲UCB(urban construction boundaries)和美国的UGB(urban growth  boundaries)的概念,有一些不太一样。在控管城市发展当中,美国的UGB的采用的很普见,在中国大陆讲的是UCB,就是城市建设,主要是城市总体规划里面十个可以使用的类别里面九个类别城市用地所涵盖的范围,这个范围叫UCB。


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之前还有其他的一些研究,到底UCB的变化,就是说城市发展用地的变化跟城市总体规划之间的关联性是什么?这方面的研究非常少,因为时间上兜不起来。所以我们不太了解到底城市总体规划对城市建设用地的变化产生什么样的作用。研究的目的是想从分析的概念角度,从实证的角度探讨到底UCB政策或者城市总体规划里面九个土地使用类别城市范围的界定产生了什么样的作用,主要想探讨这个问题。


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我们先介绍一下土地开发。城市的形成,土地开发是一个很重要的因素,每一栋房子都是开发的一个成果,土地开发是一个非常复杂的过程,包括建筑、土木、中介、法律,非常复杂的过程。但是,在复杂过程里面其中有两项我们觉得是非常重要的因素,一是资讯,另外一个是财产权。所谓财产权,分成所谓的法定财产权和经济财产权,法定财产权就像有一辆自行车,被小偷偷走了,法定财产权是属于我的,但是经济财产权是属于小偷的。所以经济财产权是一个能力来消费、使用获得资产的收入的权利。


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根据财产权的分析里面,讲到任何的经济上的交易,财产权没有办法划分清楚的,任何的产品没有办法完全了解透彻之后,根据所定的价格构成一个交易,任何的交易都有不确定性在里面。土地也是一样,土地特性非常复杂,因此在交易过程中产生的交易成本,这个交易成本的产生是因为资讯的不完全性,对于所交易的资产的特性不太了解造成的。所以,有些资产就会流入在公共领域不属于买卖双方,而买卖双方借由交易过程中争夺这样的财产权。


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我们想说,从这样一个方式解释土地开发的过程。用一个简单的例子来说明,这是一个假想的土地的市场,横轴代表土地,纵轴代表价格,有供给线、需求线,在均衡的情况下,当我们设定一个UCB政策的时候,就好象是在这样的纵轴上设立一条限制线,使得成交的量在Qc,成交价格在Pc,但是我们可以看到,对于土地供应者愿意支付P1较低的价格,实际获得较高的价格,P1和Pc之间的差异性,就是在交易当中的财产权的流失,流失在公共领域开发商可以购买土地,购买土地以后损失了Pc到P1的差距,地主赚到了这一份,开发商如果不购买的话,可以从另外的地方,比如在郊区寻找成本更低的土地从事这项交易。


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所以,我们从这个简单的图里可以推测,UCB垂直线的限制线设置以后,开发商为了要争夺Pc到P1之间财产权差距,会放弃在都市城市内的开发的机会而寻求UCB之外,土地成本较低的质量的土地开发的机会。所以,从这个角度来看,UCB的设置反而会造成都市的蔓延,这是我们的一个推测。


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从北京的例子作为一个验证,在这个例子里面,从1983年的城市整体规划到1993年两次城市整体规划做一个比较,范围是以六环为研究范围,灰色地区是发展出了城市用地的地方。刚才吴教授讲到,目前蔓延的最明显、最严重的地方是在五环到六环的阶段,也验证了实证研究的结论。


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把北京城市的蔓延分为三个指标来看,一个叫BCR,是A2÷A1,A2在可发展用地范围之外的发展的用地的面积,除以A1,A1是在可发展范围内的发展的用地,如果大于1的话,UCB外围的发展的面积比内部来得大,是不太合理的。BSR,是A1+A2除以A3,就是说A1加A2这两个地区,就是UCB之内和之外合起来的用地面积除以A3,就是当时规划可供发展的用地,如果超出规划的话,A3可用的地是不足以使用的。BADR是L1/L2,L1是具有邻接性发展用地的界限,L1除L2,大于1的话,大部分UCB界限附近地区都是发展的密切的,这也是不太合理的,城市整体规划的发展目的而言是不太合理的。


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我们可以看到一些数据,这些数据有两个规划连接,一个是1983-1993,还有一个1993到2005年,1983-1993年期间所实施的城市总体规划,限制了UCB建设用地用,在UCB分为之外发展的面积显然是超过了内部的UCB发展面积。在外围是162.8平方公里,在内部是141.4平方公里,外部的发展是显着的。这三个指标,我们可以BCR和第二个BCR远超过1亿,BADR是非常高,超过0.5,BSR超过1,显然在两次的城市整体规划的实施阶段,在规划范围之外的发展反而是比规划范围之内的发展来得大。这是一个我们的发现。


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既然有这个发现,我们在台北市想做一个类似的比较,我的博士生选择了台北市信义计划行政区,作为一个类似的比较,作了类似的指标,但是这个指标增加了一项,第二项BCR2想到量测规划范围设定之后成长的速率,得到的结果发觉在台北市信义计划区外围的限制,外围的发展是非常有限的。


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如果比较指标来看,BCR1就是原来的北京BCR才0.04,BCR2是0.21,显然以台北市为例,规划范围之外的发展是相当的有限的。我想归纳一个原因,台北市的信义计划区只代表台北市的一个部分,12个行政区之一。另外一个西南角,就是计划范围内就是邻接的山区,这个部分可能造成蔓延的情况没有像北京那么明显的一个主要原因。


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我们初步的结论,到底城市总体规划是限制了还是促成了城市的蔓延,这个问题值得我们去深思,我们初步的答案可能是城市总体规划反而促成了城市的蔓延。



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