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一文读懂!国家规划体系与国土空间规划体系的关系是怎样的?

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2021-04-28

导 语



作者清华大学建筑学院创新领军工程博士研究生,中国城市和小城镇改革发展中心规划院副院长许景权在《规划师》2020年第23期撰文,文章在对国家规划体系、国土空间规划体系等概念与基本关系进行辨析的基础上,指出当前我国规划体系与国土空间规划体系之间存在着规划体系整体效能最优化与局部效能最大化相冲突、对空间与非空间规划的认知存在偏差、纵向传导强化与横向衔接薄弱、对专项规划的“双重领导”等矛盾,严重制约我国规划体系整体效能的发挥;同时,基于资本与空间、系统与子系统、集权与分权的逻辑视角,对矛盾成因进行了深入分析,进而提出我国规划体系将在一定时期内处于动态平衡与优化阶段,府际间规划事权仍存在调整可能。


[关键词]国家规划体系;国土空间规划体系;多规合一;专项规划;规划事权;大部制

[文章编号]1006-0022(2020)23-0050-07

[中图分类号]TU981

[文献标识码]A

[引文格式]许景权.国家规划体系与国土空间规划体系的关系研究[J].规划师,2020(23):50-56.


统一规划体系、建立国土空间规划体系是当前我国规划领域的两项重大任务,正确认识并处理好二者关系至关重要。现有文献多侧重于对发展规划体系、国土空间规划体系等单一体系的研究,缺乏对机构改革后国家规划体系与国土空间规划体系之间矛盾的深入认识。本文在厘清相关概念与基本关系的基础上,以矛盾分析为主线,运用系统分析方法,指出当前国家规划体系与国土空间规划体系之间存在的主要矛盾,并结合国内外理论与实践对矛盾成因进行相应逻辑解释,进而对国家规划体系与国土空间规划体系的发展趋势进行展望。



1 国家规划体系和国土空间规划体系的概念与基本关系辨析


规划体系、国土空间规划体系这两个概念既是舶来品,又被打上了鲜明的中国特色烙印,其概念和内涵已经与西方规划理论有所不同。西方规划理论究竟是怎样对之进行定义的?与国内概念又有怎样的区别?为此,本文专门对相关概念进行了梳理研究。


1.1 西方规划理论中的概念流变

在西方规划理论研究中,虽然空间规划(Spatial Planning) 一度成为研究热点,但规划体系(Planning System) 和空间规划体系(Spatial Planning System) 从来没有成为热点词汇,《大英百科全书》中至今没有将二者作为词条加以收录。


“规划体系”一词的使用较为广泛,但多是以组合词的形式出现在西方文献中,包括城市规划体系(Urban Planning System)、土地利用规划体系(Land Use Planning System)、空间规划体系等。当然,“规划体系”作为术语独立使用的情况也并不少见。


20世纪80年代欧盟提出“空间规划”的概念后,西方学术界对“规划体系”和“空间规划体系”的研究在概念上出现了部分同化趋向。例如,《欧盟空间规划体系和政策概要》(1997年) 将“规划体系”的概念解释为“在一个国家或地区为进行空间规划而采取的法律、制度和其他安排的组合,系统内的各要素可能不是相互依存的,但它们对空间发展的影响却是相互关联的”。即便如此,至今仍有西方学者在区分化地使用城市规划体系、土地利用规划体系等术语,因此不能简单地认为规划体系在概念上直接等同于空间规划体系。


西方的规划体系概念一般不涵盖五年经济计划。从第二次世界大战后发达国家的规划体系演变看,法国、日本等国家曾长期连续编制并实施五年经济计划,而美国、英国等传统自由市场国家则不然,尽管出现了这样的差异,但西方规划理论仍习惯于将规划体系认同为偏重于传统空间性规划的体系,而将苏联及各个国家的五年经济计划称为“Five Year Plan”或“Economic Planning”。


1.2 概念的中国本土化

“规划体系”和“空间规划体系”这两个概念在我国经历了类似于西方的演变历程,但也有着独特的本土化特征。由于我国的现代规划主要源自欧美的现代城市规划和苏联的五年经济计划体系,从“一五”时期开始,我国实际上形成了以五年经济计划为主、以城市规划等规划为辅的体系格局,由五年经济计划决定“干什么”,城市规划解决“在哪干”,城市规划是国民经济计划在空间上的延伸和落实,但是很少有关于规划体系的正式讨论。改革开放后,随着经济社会的快速发展,城市规划、土地利用规划等空间性规划得到了空前发展,对城市规划体系、土地利用规划体系的探讨也随之增多。2005年,《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33号文)(以下简称“33号文”) 正式提出规划体系并对之进行界定,明确了三级三类的发展规划体系,但该文件对规划体系与城市规划、土地利用规划之间关系的表述较少,仅在专项规划与区域规划方面有部分相关表述,如“编制跨省(区、市) 区域规划,还要充分考虑土地利用总体规划、城市规划等相关领域规划的要求”。


2012年以来,随着“多规合一”改革工作的不断推进,国内学术界对规划体系和空间规划体系的讨论也达到了前所未有的高潮。截至2020 年6 月底,中国知网以“城市( 城乡) 规划体系”和“土地( 利用) 规划体系”为篇名的文献分别为159 篇、24 篇;而以“(国土) 空间规划体系”为篇名的文献高达387 篇,其中,仅2012 年以后发表的文献就达到了354篇,其热度可见一斑。


热度的背后是概念术语的快速更迭甚至前后矛盾。2012年后,“空间性规划”“空间规划”“国土空间规划”等概念频繁出现。空间性规划是对主体功能区、城乡、土地利用、环境保护、交通、水利等规划的统称;空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发建设活动的基本依据;这两个术语在《生态文明体制改革总体方案》(2015年)、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(2015年)、《省级空间规划试点方案》(2016年) 等一系列官方文件中均有出现。然而,2018 年、2019年先后印发的《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发〔2018〕44号文) (以下简称“44号文”)和《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》( 中发〔2019〕18号文) (以下简称“18号文”)在术语的使用上却不完全一致,个别表述与此前表述并不相符。例如,44号文仍使用“空间规划”一词,但18号文则将之改为“国土空间规划”,由此“空间规划体系”也被改成了“国土空间规划体系”;又如,18号文中的“空间规划”在概念内涵上也发生了改变,改后更接近于此前的空间性规划,比如“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”,就是很明显的改用,而且18号文未再出现“空间性规划”一词。


近年来国内学者对“空间规划体系”的概念进行了梳理和定义,但很少有研究对“规划体系”和“国家规划体系”的概念进行界定。33 号文、44号文、18 号文及相关文件都没有直接给出“规划体系”、“国家规划体系”和“国土空间规划体系”的概念,只明确了“什么样”,没有讲“是什么”。本文认为,规划体系是指一个国家或地区内各层级、各类型的规划以及相关法律和制度等按照一定的秩序与内部联系组合而成的整体;国家规划体系即为一个国家内各层级、各类型的规划以及相关法律和制度等按照一定的秩序与内部联系组合而成的整体;国土空间规划体系是指由各层级、各类型的国土空间规划组成的有机整体,一般包括规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。


1.3 基本关系

国家规划体系与国土空间规划体系的基本关系为:第一,国家规划体系与国土空间规划体系是系统与子系统的关系,后者是前者的组成部分之一。第二,44号文明确了我国规划体系是以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市县各级规划共同组成,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。第三,机构改革前,由总体规划、专项规划、区域规划构成了三级三类发展规划体系,由城乡规划、土地利用规划等构成空间性规划体系;2018年机构改革后,国家将三级三类发展规划体系与国土空间规划体系融合为“1+3”规划体系(图1)。


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图1 我国规划体系的基本关系示意图



2 现实矛盾


从矛盾的普遍性看,我国规划体系与国土空间规划体系之间的矛盾是长期普遍存在的,这些矛盾的运动变化在客观上促进了规划体系的变革。随着国家规划体系和国土空间规划体系的建立,我国规划体系的主要矛盾也在发生转变,从过去的各类空间性规划相互重叠冲突等问题转变为国家规划体系追求整体效能最优化与局部效能最大化的现实矛盾。


2.1 对空间与非空间规划的认知矛盾

长期以来,我国对发展规划的空间性缺乏深入讨论,由于过去习惯于将主体功能区、城乡、土地利用等规划界定为空间性规划,从语言逻辑上看,发展规划似乎应归入非空间性规划,但这与目前我国发展规划的综合性、统领性要求明显相悖;同时,在空间规划是否应该融入经济社会发展内容这一问题上也存在认知上的混乱。


西方学者对空间与非空间规划问题的讨论较注重二者的关联性。弗雷认为,规划大体可分为空间的和非空间的两类,空间问题关注物质空间上的土地使用和开发,非空间问题包括社会、经济、管理及政治力量和决策,这些是影响空间“建成什么”的首要力量。海丽将规划分为空间开发规划、经济规划和城市管治3种类型,海丽认为虽然经济规划的目标是非空间方面的,但仍注重强调空间要素,如为达到“减少失业率”这一经济社会目标,制订政策时将考虑不同地区的差异化需求,尤其会重点考虑“衰退地区”和“内城地区”。葛利德认为规划中的空间和非空间因素从来没有被真正分开,第二次世界大战后规划的重点已经从控制开发和土地使用本身转变为寻求非空间因素所产生的影响,包括那些对空间建成环境起决定作用的经济、社会和政治力量等。


如果片面强调对规划进行空间性与非空间性的二元式划分,将导致对经济社会与空间的割裂化认识。事实上,作为其他各类规划总遵循的综合性规划,发展规划必须要统筹考虑经济发展、社会管理、公共服务与生态环境保护等方面在空间上的均衡协调,并且要明确提出空间战略格局、空间结构优化方向及重大生产力布局等规划内容,发展规划本身既要包含必要的空间资源配置内容,又要为同级空间规划留出接口,因此将发展规划简单地划分为非空间性规划的观点是难以成立的。同时,对国土空间规划的认识也要走出计划经济时代对“城市规划是国民经济计划在空间上的延伸和落实”的传统观念误区,既要强调国土空间规划的空间保障作用,又要重视空间对经济社会发展的基础约束和布局引导功能。


2.2 规划体系整体效能最优化与局部效能最大化的矛盾

我国规划体系是由不同部门主管的各类规划以及相关法律和制度组成的整体,推进国家规划体系建设,就是要实现规划体系整体效能的最优化。但各部门在履行自身职能的过程中,难免追求局部效能的最大化,当国家规划体系的整体协调机制不够健全时,这种局部效能最大化往往会损害规划体系的整体效能,最终还是要局部服从于整体。例如,关于生猪养殖与耕地保护利用问题,国家发展规划(“十三五”规划) 提出了“保障农产品有效供给、统筹考虑种养规模和资源环境承载力”等任务要求,自然资源部门按照我国实行最严格的耕地保护制度的要求,对养殖用地使用耕地进行了较为严格的限制。2019年,在多方面因素导致全国猪肉产量下降、价格大幅上涨的情况下,自然资源部门为加强保障生猪养殖用地需求,于2019年9月将相关政策调整为“生猪养殖用地作为设施农用地,按农用地管理,不需办理建设用地审批手续。允许生猪养殖用地使用一般耕地,作为养殖用途不需耕地占补平衡。增加附属设施用地规模,取消15亩上限规定”。


避免过度规划管制对国家规划体系整体效能的损害。关于政府管制,张维迎认为管制往往导致效率低下、社会不公和腐败等问题,而且政府管制具有自我膨胀的趋势,过度管制将严重影响市场经济的活力。对于国家规划体系,必要的规划管制不可或缺,关键在于对规划理念和管制边界的认识,应在守住保护底线的同时,突破以资源保护为重点的规划思路,在对立统一中处理好保护与发展的关系,要避免“保护优先”原则在规划实践中被异化为“唯保护论”,要避免僵化的、缺乏全局观的过度规划管制对国家规划体系整体效能的损害。


2.3 纵向传导强化与横向衔接薄弱的矛盾

发展规划体系和国土空间规划体系都呈现出纵向传导不断强化的特征。我国发展规划体系在经济增速指标方面一度存在自上而下各级政府层层加码传导的问题,为此,国家发展和改革委员会曾专门下发《关于请各地区科学确定本地区“十一五”时期经济发展速度的通知》,指出“各地规划中确定的经济增长速度目标普遍比《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出的目标要求高1~2个百分点有的甚至更高。若各地区所属地市州、县市在此基础上再层层加码,并据此实施、考核,后果是十分严重的”,并要求“省级‘十一五’规划中的增长速度指标不得层层分解,避免层层加码,引导各地市州、县市科学合理地确定增长速度目标”。与城乡规划相对较多体现自下而上的地方发展意志相比,传统的土地利用规划更直接地体现了国家意志,如强调自上而下对耕地保护和建设用地指标的层层分解,而国土空间规划基本延续了土地利用规划自上而下层层分解的传统做法,以求对国家意志的有效落实。可以说,与过去下级政府通过城乡规划与上级政府进行博弈相比,“多规合一”后的国土空间规划体系在纵向传导能力上大为增强。


单一体系的纵向传导强化可以看成是体系进行自我完善的理性行动,只要这种传导强化不是过度的,就不应被视为问题。我国之所以在21世纪初提出“三规合一”改革,很重要的一个原因就是要解决发展规划与空间性规划之间缺乏衔接的问题。杨伟民认为过去由于发展规划没有落实到具体的空间上,给人以“空中楼阁”之感;而城市规划、土地利用规划由于缺乏国民经济和社会发展这一实体支撑,也有“纸上谈兵”的味道。但2018年机构改革的结果主要是实现了相关空间性规划的整合,而当年提出通过“三规合一”加强发展规划与空间性规划之间衔接的重要目标仍未实现,规划横向衔接薄弱问题仍在一定程度上制约着我国经济社会的发展。发展规划明确的重大目标任务、重大战略、重大工程项目等内容往往难以在国土空间规划中得到有效落实,而国土空间规划的基础性作用也难以得到充分体现,容易导致两个体系自我强化、各自为政,难以形成规划合力。


2.4 专项规划面临被发展规划和国土空间规划“双重领导”的矛盾

与发展规划、国土空间规划在国家规划体系中分别处于统领地位、基础地位相比,专项规划主要发挥其支撑作用,在实际管理中面临着被发展规划与国土空间规划“双重领导”的矛盾。


44号文提出“国家发展规划居于规划体系最上位,是其他各级各类规划的总遵循。国家级专项规划、区域规划、空间规划,均须依据国家发展规划编制”;同时,还提出“国家级空间规划对国家级专项规划具有空间性指导和约束作用”。18号文相应提出“强化国土空间规划对专项规划的指导约束作用。相关专项规划要遵循国土空间总体规划,不得违背总体规划强制性内容”。这意味着相当一部分专项规划将处于被发展规划和国土空间规划“双重领导”的地位(图2)。从上述两个文件的表述来看,发展规划与国土空间规划均对专项规划具有指导约束作用,发展规划是总遵循,而国土空间规划的指导约束作用体现在空间方面,二者分工明确,似乎并无矛盾。然而,在实际管理中容易出现的问题是,如果发展规划与国土空间规划之间的衔接不到位,甚至在同一问题上出现矛盾,那么专项规划将面临不得不违背其中一个规划的选择。


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图2 发展规划和国土空间规划对专项规划的双重指导约束关系示意图


3 对现实矛盾的逻辑解释


3.1 资本与空间:全球化时代规划体系的多元化与重构

对空间与非空间规划的认知矛盾的逻辑根源在于:空间的本质是什么?资本与空间的关系是什么?发展规划是否应该具有空间性?国土空间规划是否应该具有经济社会属性?一个国家的规划体系应该如何处理空间与非空间的关系?


传统规划理念认为,空间是经济社会发展的物质载体,起源于西方的现代城市规划早期就是以物质空间规划为主的。但传统的空间容器论早已被挑战,列斐伏尔批判了启蒙运动以来把空间当成是单纯的物质实体或容器的传统观念,认为空间是被生产出来的,空间是社会实践的产物;他认为资本主义的主导生产方式就是对空间本身的生产,当代资本主义正是通过对空间的不断生产和再生产才得以维系。大卫·哈维解释了资本在当代的运动方式,他认为资本在其运动过程中,总是试图创造出与自己的生产方式和生产关系相适应的空间。从经济发展与空间的逻辑关系看,当今世界的经济全球化生产组织方式决定了资本是城市空间产生和演化的重要动力。


作为政策工具,城市规划等空间性规划已被世界绝大部分国家所采用,经济规划也在很多国家得到了充分发展。1906年比利时政府为比属刚果制定了公共投资计划,1929年苏联制定了第一个五年计划。第二次世界大战后,出现了以凯恩斯理论为基础的“国家干预型”、以法国和日本等市场经济为实践背景的“国民经济计划化”、以北欧国家为代表的“福利目标型”,以及韩国等后发达国家和地区以市场经济腾飞为发展背景的多种计划模式等,经济计划进入了一个大发展时期。20世纪90年代,随着东欧剧变和苏联的解体,计划失败论的思潮在一些国家蔓延。此外,由于经济全球化加速发展,新自由主义思潮影响增大等原因,法国、日本等国家撤并了政府计划部门,其经济计划部门从侧重计划编制向侧重经济跟踪和评估、提供战略对策的职能转变。然而,随着近年来全球化退潮、新自由主义式微、中国经济崛起等现象的出现,本已多元化的各国规划体系面临新的重构可能,中国的经济发展经验和规划体系模式正在对其他国家产生积极影响。


3.2 系统与子系统:矛盾具有普遍性,应以系统整体最优为主

规划体系整体效能最优化与局部效能最大化的矛盾、专项规划面临的“双重领导”矛盾都可以运用系统论来认识和处理。系统科学认为,当组成系统的各部分处于最优状态时,系统未必处于最优状态;而当整体处于最优状态时,系统的某些局部未必处于最优。矛盾的普遍性决定了系统的整体与局部、局部与局部、整体与外部环境之间普遍存在矛盾。如果把我国规划体系视为一个系统整体,那么发展规划体系、国土空间规划体系、专项规划体系和区域规划体系就是构成这个系统的4个子系统(图3)。从系统的整体效能看,目前并不理想,突出表现在:一是当国土空间规划体系等子系统的部分效能达到最大化时,如耕地保护,规划体系的整体效能往往难以发挥;二是发展规划体系与国土空间规划体系之间缺乏有效衔接,经济社会发展目标任务往往难以落地。对于规划体系的系统性矛盾,应坚持系统论的整体性原则,对于系统要素之间相互关系、要素与系统之间的关系以整体为主进行协调,局部服从整体,使国家规划体系整体效能达到最优。


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图3 我国规划体系与子系统的逻辑关系示意图


3.3 集权与分权:我国府际关系的规划再平衡过程

规划权如何在中央政府与地方政府之间进行划分,直接影响到国家规划体系的运行。20世纪80年代以来,受经济全球化、新自由主义、国家治理转型等影响,英国、法国、日本等国家出现了向地方分权的现象;规划权作为“第二立法权”或“第四种权力”,在这些国家也随之出现了明显的地方分权化趋势,地方分权在提升治理水平、促进社会公平和释放市场活力等方面发挥了积极作用。


我国是有着中央集权治理传统的国家,新中国成立后经历了多次中央与地方权力收放的调整,纵向府际权力关系在收权和放权之间往复变动。例如,中国在完成社会主义改造之后建立的政治经济制度,要比中国历史上其他所有时期都更为集权;中共八届三中全会后,地方政府在经济规划、资源分配及财政税收政策等方面都获得了更多的自主权,其后的经济混乱局面又促使高度集权的中央计划体制再次回归。近年来,中央政府不断推进简政放权,通过大量取消和下放行政审批事项,持续调整府际关系。具体到规划领域,2018年机构改革之所以将空间规划职能整合到新组建的自然资源部门,究其原因,此前城乡规划部门的相对“管不住”、土地利用规划部门的相对“管得住”是较有说服力的解释之一;前者往往更多体现地方政府发展意志,而后者更多代表国家意志,机构改革结果客观上有利于中央集权在国土空间规划领域的强化。但之后的事实表明,中央政府并不热衷于扩大在规划管制方面的中央集权,反而积极尝试向地方放权。例如,2020年3月,《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》提出“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”。2020年4月,《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“增强土地管理灵活性,推动土地计划指标更加合理化,城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”。可见,我国的规划体系正处于中央集权化和地方分权化的再平衡过程中。


4 趋势展望


4.1 我国规划体系将在一定时期内处于动态平衡与优化阶段

我国规划体系将在现有体系框架下,针对空间内容进行动态调整优化,直至达到相对稳定和平衡的状态。2014年以来的“多规合一”改革成果更多地体现在空间规划领域,但变革后的国土空间规划不仅仅是对以往空间性规划的整合,同时还要在国土空间规划体系建构的过程中不断寻找其与发展规划、专项规划、区域规划的边界,以免回到各类规划内容相互重叠冲突的老路上。从现实来看,这需要在规划实践中通过良性交流碰撞来实现。


从规划内容边界的发展趋势看,发展规划今后将更多纳入空间内容,国土空间规划在内容上将更加聚焦空间,在内涵上增强对经济社会发展的基础支撑作用。发展规划自身正处于不断发展和完善的过程中,战略性、综合性、统领性是其重要属性,空间战略格局、空间结构优化方向等空间内容是发展规划应当直接明确的内容,但还有哪些其他空间内容需要发展规划予以直接明确、哪些空间内容需要留给国土空间规划进行细化落实,仍然需要留给未来的实践去探索。国土空间规划应以人为本,以空间为主要规划对象,但要避免就空间论空间,要以满足人的经济社会活动需求为出发点和落脚点。


从规划的计划性和市场性看,我国规划体系的市场性将不断增强,传统计划性将逐渐减弱。发展规划、国土空间规划等各类规划从本质上讲,都是政府或社会组织等对市场经济活动的一定程度的干预。即便是以奥地利学派为代表的自由市场坚定支持者,也并不排斥政府或社会组织对市场的必要干预,哈耶克曾经批判那种主张完全“自由放任”原则的人:“如果认为自由主义就是政府的无为,或者提出政府不应当‘采取行动’或‘干预’市场,这就错了”。邓小平提出“资本主义也有计划,社会主义也有市场,计划和市场都是经济手段”。我国的发展规划已经是市场经济的规划,而不再是计划经济的计划。对发展规划和国土空间规划谁是计划、谁是市场的讨论是没有意义的,关键在于如何在我国的规划体系中处理好计划和市场的关系,使市场真正发挥对资源配置的决定性作用。从目前规划体系的实际运作来看,土地计划指标自上而下的层层分解、经济增长指标的层层加码等现象仍是市场化改革绕不开的问题,值得注意的是,近来中央政府已着手推动相关领域的市场化改革。


4.2 府际间规划事权仍存在调整可能

府际关系即政府之间的关系,它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。从规划体系的矛盾运动与变革趋势看,我国中央政府与地方政府之间、政府部门之间的规划事权客观上仍然存在调整的可能。


首先是中央政府与地方政府之间的规划权调整。当前我国规划权责在中央政府与地方政府之间的划分仍存不合理之处:一方面,部分规划权过度集中于中央政府,对地方事务的过多直接干预,往往不利于地方发展,因此有必要针对性地向地方政府逐步放权,这一点近来中央相关文件已有所体现;另一方面,分权并不是向地方政府放得越多越好,部分国家战略意图仍需要中央政府的直接贯彻实施与监督,这就要求中央政府与地方政府在规划事权的划分上更加符合现代治理要求,在方向上应坚持收放结合,适度放权。


其次是政府部门之间的规划事权调整。我国在2018年机构改革中组建了自然资源部,从部门名称看,与俄罗斯经大部制改革后的“自然资源及环境部”相近,这也是中俄两国与英国、美国、法国、日本等国家在政府部门设置上的显著不同。但从部门实际职能看,中俄两国的自然资源部门差别很大,俄罗斯的自然资源被划分为土地、农用地、建筑用地、能源与矿产五大类别,分别归属经济发展部、农业部、建设与住房公共事务部、能源部、自然资源与环境部5个部级机构实施管理,俄罗斯的土地资源调控职能归属于经济发展部,而城市规划职能属于建设与住房公共事务部,矿产管理职能则归属于自然资源及环境部。从我国以大部制推进规划职能整合的角度看,通过组建自然资源部整合规划职能的举措仍是一种并不彻底的“有限整合”。欧美国家大部制改革之初,政务类、政策性的部门整合后的职能都相对比较稳定,但随着环境保护、社会保障等问题的出现,2000年之后大多数欧美国家的大部制改革重心都转向了经济和社会类部门。胡序威认为应主要由综合管理部门承担协调具有高度综合性和战略性的规划工作。杨伟民认为仍有必要整合县级五年规划与空间规划。可见,政府部门之间的规划事权有可能随着经济社会发展和国家现代治理水平的提高而进行相应调整。


5 结语


当前国家规划体系与国土空间规划体系之间的主要矛盾,是国家规划体系追求整体最优化与国土空间规划体系潜在追求自身局部效能最大化的矛盾。基于资本与空间、系统与子系统、集权与分权的逻辑视角对两者矛盾的认识,本文认为,我国国家规划体系将在一定时期内处于动态平衡与优化阶段,府际间规划事权仍存在调整的可能。


实现国家规划体系整体效能最优化,重点是做好发展规划与国土空间规划之间的衔接融合。进入市场经济时代以来,发展规划与空间性规划之间至今仍缺乏有效的衔接手段。当前发展规划与国土空间规划之间的隔阂远大于此前城乡、土地利用等各类空间性规划之间的隔阂,这种隔阂是在特定历史进程中产生的结果。今后应着力从规划理念、技术方法、组织管理与法律法规等方面破除隔阂,加强规划之间的衔接融合,这对于充分发挥国家规划体系整体效能、加快统一规划体系建设、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。



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