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【城市体检评估】政策评估视角下城市体检概念辨析与再认识

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2022-05-17

随着“城市病”在中文语境中被广泛接纳,近年来“城市体检”相关工作也逐渐被各级政府所采用,并作为改善城市问题、提升城市品质的重要手段之一加以推广。但实践中城市体检也暴露出概念理解不一、定义不清等不足,影响了体检结果的可信度,削弱了对后续政策和规划的指导效果。本文从厘清城市体检内涵入手,通过对比相关概念,梳理城市体检的起源与演变,明确政策评估是其基本属性、标准化检验是其可靠性支撑,并进一步探讨了城市体检自身发展所面临的关键问题,为今后不断提升城市体检工作的科学性与实用性,促进形成城市发展领域的政策闭环模式奠定理论基础。



1

 缘起:“城市体检”源于“城市病”

中国城市的快速发展与改革开放几乎同步,回顾40余年变化历程,其规模和速度都是惊人的。中国快速城镇化进程产出了巨大的经济社会价值,也引发诸多问题。本文通过抓取学术期刊、政策和新闻文本数据,对中文语境中的“城市病”和“城市体检”进行时序分析。“城市病”方面,相关学术研究自2000年后开始出现,但2010年之前成果数量曲线平缓,之后呈上升趋势,近年来略有下降。与之对应的“城市体检”曲线峰值则明显滞后,2019年之后才迅速抬升。


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“城市病”与“城市体检”学术关注度与媒体关注度趋势对比

来源:笔者自绘。


在政策领域,二者也呈现相似的先后态势。在中央和国家部委层级的政策法规中,1987年国务院《关于加强城市建设工作的通知》中首次出现“大城市病”的表述,但在2013年之后“城市病”被提及的频次才有显著增加,论述力度明显加强。


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“城市病”与“城市体检”中央与地方法规政策文件量趋势对比

来源:笔者自绘。


而“城市体检”则首现于2017年《住房城乡建设部办公厅关于学习贯彻习近平总书记在北京考察时重要讲话精神进一步加强城市规划工作的通知》中。该通知明确“要建立城市体检评估机制,制定反映城市发展建设目标和实施状况的量化指标,可衡量、可监督,通过定期评估,不断发现城市发展建设和规划实施中存在的问题”。


“城市病”和“城市体检”两个概念在学术领域虽有一定储备,但直到2013年政策加大对“城市病”的关注后才被真正激活并进入主流话语体系;在2016—2019年间形成了对“城市病”的讨论高峰。2017年后“城市体检”在政策文本中出现频次持续上升,正是回应早先对“城市病”关切的自然结果。


“城市体检”概念内涵的复杂程度远胜于“城市病”,即使明确了“城市病”的定义(问题的表征),也并不意味着就获得了“城市体检”的定义(问题的细节、发生或干预的机制等)。


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“城市病”与“城市体检”内涵范畴对比示意图

来源:笔者自绘。



2

 关联:城市评价已经广泛存在

由于经济社会资源富集于城市,无论是政府、企业还是个人,对各类城市都存在信息云河中国城市综合发展指标、中国社科院城市竞争力指数、清华城市健康指数等。从这些代表性样本来看,各类城市评价业务在评价目的、实施主体、评价范围、评价主题、评价方法、目标群体、数据来源、更新频率、运营模式、发布渠道、传播影响等各方面都存在巨大差异,更勿论客观对比其评价结果的信度与效度了。


各类城市评价互联网搜索结果一览表

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来源:笔者自制。


本文仅针对城市体检与上述城市评价的主要异同进行讨论。相似方面,城市体检和城市评价均期望遵照某种城市发展的经济社会价值观,通过收集客观或主观信息,对城市开展单项或综合状况的测量,并对测量结果进行横向或纵向对比分析,得出评判结论。不同方面,城市评价目的芜杂,评价方式和结果易受外部条件干扰甚至引发争议;而城市体检带有明显的官方色彩,目的明确,评价的组织和结果更具严肃性和权威性。此外,为响应行政科层及空间规划管理的需要,城市体检往往可向上聚合或向下细分,结果可适应多种尺度;而大多数的城市评价均将城市视作一个整体,仅能提供单一层次的结果。


总体而言,城市体检与城市评价具有一定的相似性,但其政策针对性更强,过程也更加严谨。各类城市评价则具有丰富的议题设置、多样化的分析维度,以及广泛的传播效果等特点,是可供城市体检借鉴参考的宝贵经验。



3

 从属:城市体检隶属于政策评估

全球化竞争时代,城市的高质量发展已不仅仅是地方经济社会的规划和实践问题,更上升为国家整体发展的关键抓手。在战略层面,2015年中央城市工作会议指出要“转变城市发展方式,完善城市治理体系,提高城市治理能力,着力解决城市病等突出问题,提升城市环境质量、人民生活质量和城市竞争力,建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”,明确了新时期城市工作和城市发展的总体要求。各部门在执行层面也均加大了相关法律、法规和规章的制定与实施,初步形成了促进城市高质量发展的多科目政策组合。


分年份城市相关法规政策数量趋势统计(单位:篇)

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来源:笔者自制。

 

政策制定后面临的重要议题是如何科学地评判实施效果,即开展政策评估。政策评估是依据一定的标准和程序,对政策效益与价值进行判断的一种动作,其目的在于取得相关信息作为政策改进和制定新政策的依据。过去20余年间我国政策评估逐步完善,评估形式从早期的非正式评估、内部评估逐步走向专业化第三方评估,政策评估的科学性和实用性也在不断加强。


从研究中归纳来看,政策评估包含评估主体、客体、方法、标准等要素,并涉及描述和判断等关键环节。其中,比较困难的是科学地确定评估方法和评估标准。评估方法涉及各类信息处理或建模工具,常见方法如以定性为主的、用于评估长期效果的目标评估模型、需求评估模型;或以定量为主的投入产出模型、计量经济学分析模型等。评估标准则是确立评估的参照系,其本质是对政策实施成效进行评判的价值准则。目前主要有强调数据和事实的实证主义,以及强调价值取向的后实证主义两大方向。


聚焦到城市议题,城市发展的政策体系是一系列以城市规划及后继城乡规划、国土空间规划为代表的政策文本。表面上看空间类规划的工程技术属性较强,但其本质是通过对土地和空间资源的整体干预来引导城市发展,并产生社会、经济、环境、文化等综合影响。因此规划不仅是行政职能和技术指引,也是全社会遵守的契约,具有强烈的公共政策属性。当城市发展遇到问题时,自然需要基于对规划的评估,从政策层面寻找原因和解决方案。


从上述分析可推导,狭义的规划评估重点关注规划实施结果的效率、效益和效果等充分性视角。既有研究认为,规划实施评估应具备技术评价、实效评价和价值评价3个层次。但在实践中,国内规划评估往往表现为城市规划部门在新一轮规划编制时对过往规划的回顾和检讨,强调规划目标的达成性。


广义规划评估则转向政策价值的实现。不仅要考虑规划自身的目标,更要提升至城市整体发展价值观的层次进行评判。当前阶段这种提升恰与城市体检的初衷——减缓城市病相契合,即通过规划等政策工具干预甚至消除城市病,推动城市最终实现高质量发展。

在面向城市整体发展进行政策评估的语境下,城市体检等价于广义的后实证主义规划实施评估。但狭义和广义、实证主义和后实证主义之间并非生硬割裂,反而是密不可分、相互呼应的辩证关系。实证主义的客观实施效果是评估基础,叠加多元价值观判断后得出综合论断;同时还须谨记,这一过程会随城市发展议题与价值取向的时代演变而发生相应变化。



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 基础:标准化是检验检测的根基

医学检验与临床实践得以相互促进,很大程度上源于检验的科学和客观,通过随机对照实验不断寻找、验证和应用有效的治疗方案,并将结果信息在同行间及时共享,建立起循证医学模式,用以指导和提升每一次或微观或宏观的医疗卫生决策行为。


医学检验过程强调采取质量管理手段,质量管理才是各类检验检测的基本保障。参考UNIDO等国际组织的定义,质量管理主要包括计量、标准与评定3方面要素,三者构成完整的质量管理链条。实践中的评定部分更为显性,又可分3个主要环节,被合称为测试、检验和认证(TIC)行业。


对比而言,当前城市体检若试图针对城市系统发挥有效的检验检测功能,至少还欠缺两方面的基础支撑。首先,城市体检缺乏如医疗设备一般的标准化检测手段。其次,获得城市的检测指标结果后,仍需专业人员比照相关标准得到评估论断。可大胆预计,未来很长一段时间内都难以通过穷尽的方式找到公认的、稳定的城市发展评判标准。循证之证难以提出,迫使城市体检在合格性判断方面只能作出妥协,寻找次优方法。



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 趋势:城市体检的诉求与机遇

展望城市体检的未来,首先应回归政策初心。城市体检最早提出于2015年,是测绘行业围绕地理国情监测成果提出的具体应用场景。而后这一概念出现在2017年2月习近平总书记对北京考察时的指示中,要求北京建立“多规合一任务分解—体检评估—督查问责—综合治理”的规划统筹实施机制,并被写入《中共中央国务院对〈北京城市总体规划(2016年—2035年)〉的批复》,提出要“建立城市体检评估机制”。北京随后通过确立“一年一体检、五年一评估”的模式开展工作。随着相关做法在各地逐步被推广,城市体检已成为新时期规划评估机制的承载和延展。


其次要拥抱技术进步。随着全社会数字化转型的加速,数字化基础设施与智慧城市建设不断成熟,城市中各类经济、人口、环境等关键领域的运行过程逐步被大规模、自动化地记录,形成多源、海量的城市大数据资源,具备时空粒度细、更新频率高、无人干预和客观真实等特点。在采取技术手段改进不确定性、提升代表性后,使用大数据可极大地提升城市体检信息来源的可靠性,而城市体检也将给大数据分析带来一个意义重大、价值极高的应用场景。



6

 结论与建议

本文通过梳理和对比相关概念,可初步定义,城市体检是指依据城市规划等相关政策,对城市整体发展状况、政策目标及相关要求的实施效果开展监测、分析、评价并提供反馈与校正的工作,是促进和保障城市整体发展价值观得以有效实现的重要政策工具。与现有城市评价和规划评估工作相比,城市体检更为权威综合、站位更高,在立足客观实证信息的基础上,更加注重对城市整体发展进行价值取向层面的评判。


为不断提升城市体检的科学性和有效性,未来应重点加强以下3方面的研究。


一是提升检测环节的标准化,加强横向纵向对比,深化多源大数据的采集与融合,拓展机器学习算法应用,改进分析评判的客观性和一致性,逐步明确“城市健康”的状态标尺。


二是提升检验环节的合理性,可结合计量分析等成熟的政策评估方法,甚至专门设计和开展社会实验,分门类、分主题将城市发展政策措施与实施效果之间的作用机制进行更清晰的剖析和阐释。


三是改进和夯实城市体检反馈政策制定的体制机制,借鉴循证医学的成功经验,建立国家级城市体检结果信息共享平台,引导建构城市各类发展政策的“设计—实施—反馈—调整”决策闭环。



详情请关注《上海城市规划》2022年第1期《政策评估视角下城市体检概念辨析与再认识》,作者:李栋,清华大学城市治理与可持续发展研究院。本文内容仅代表作者观点。


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